专家解读

　　2025年全国两会是在“十四五”规划收官与“十五五”规划谋篇布局的关键节点召开的重要会议。面对复杂多变的国内外环境，中国经济在党中央的坚强领导下，顶住压力、迎难而上，交出了一份沉甸甸的发展答卷。本期特邀中央党校（国家行政学院）国际战略研究院梁亚滨教授撰文，详细解读我国经济社会发展呈现“总体平稳、稳中有进”的态势以及面临的诸多深层次挑战。

　　完整准确理解当前我国经济与社会发展成果与挑战

　　全国两会是对自1959年以来历年召开的中华人民共和国全国人民代表大会和中国人民政治协商会议的统称。全国两会召开的意义在于将代表们从人民群众中收集得来的对美好生活的向往和对急难愁盼问题的意见与要求进行收集、整理，并传达给党中央；同时，通过法定程序把党的战略规划和人民愿望转化为国家意志、转化为全国人民的实际行动，实现“百姓所盼”与“党和政府所往”高度契合，充分调动起亿万人民建设社会主义现代化的积极性主动性和创造性。“两会精神”不仅是会议决议所体现出来的思想精髓与价值取向，更是国家政策的重要体现，也是人民群众利益的集中反映，指导着国家的政治方向，影响着经济社会发展。读懂“两会精神”必须完整准确理解当前我国经济与社会发展所取得的重大成就和面临的诸多挑战。

　　1.经济成果显著，在攻坚克难中实现新突破。

　　过去一年，我国发展历程很不平凡。面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，全年经济社会发展主要目标任务顺利完成，我国经济实力、科技实力、综合国力持续增强。

　　首先，经济总量再创新高，增长韧性持续显现。2024年，我国国内生产总值达到134.9万亿元，经济总量首次站上130万亿元新台阶，增量相当于一个中等经济体全年总量。从增长速度来看，也顺利实现了5%的预期目标，稳稳保持在中高增长速度上，并且与全球主要经济体相比一直独占鳌头。中国对世界经济增长贡献率维持在30%，不断稳固作为拉动世界经济增长的火车头地位。根据海关总署数据，2024年我国外贸首次突破43万亿元大关，同比增长也达到5%，连续第8年保持货物贸易第一大国地位。更为重要的是，2024年经济增长是在季度波动中趋稳，全年呈现“前高、中低、后扬”走势。第四季度GDP增速从第三季度的4.6%迅速回升至5.4%，明显体现出政策组合拳有效对冲下行压力。

　　其次，产业结构优化升级，新质生产力加速形成。2024年全国规上工业增加值同比增长5.8%，规模以上高技术制造业增加值同比增长速度更是达到8.9%，智能车载设备制造、智能无人飞行器制造等行业增加值分别增长25.1%、53.5%。数据显示，我国全球创新指数2024年排名上升到第11位，是十年来创新力提升最快的经济体之一。新能源汽车产量突破1300万辆，已经连续9年位居全球第一，全球占比超60%。这标志着中国正在实现从“汽车大国”向“汽车强国”的伟大跨越。数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到10%左右。与此同时，农业基础更加稳固。2024年，我国粮食生产克服高温干旱、极端洪涝、超强台风等自然灾害影响，产量首次突破1.4万亿斤，达到1.413万亿斤，比上年增产221.8亿斤。丰收的背后是农业科技进步贡献率超过63%。

　　再次，民生保障全面加强，社会发展更加均衡。就业是最大的民生。2024年，我国总体就业形势保持稳定，城镇新增就业1256万人，连续4年超1200万人。城镇调查失业率平均值为5.1%，较上年下降0.1个百分点，延续了持续下降的态势。城乡差距进一步缩小，农村居民收入名义和实际增速比城镇居民分别快2.0个和1.9个百分点，城乡居民收入比由上年的2.39进一步缩小到2.34。全国居民恩格尔系数29.8%，与上年持平，第六次降到30%以下。新时代以来，我国恩格尔系数总体在30%附近波动，表明我国社会的总体富裕程度越发稳固。

　　2.发展挑战仍多，在爬坡过坎中精准寻病灶。

　　近年来，有效需求不足是制约我国经济发展的主要因素。与此同时，经济全球化进一步遭遇逆流，世界经济增长动能严重不足，全球发展赤字有增无减，国际形势的不稳定性不确定性更加突出。我国发展面临诸多挑战。

　　首先，内需不足制约经济循环畅通。2024年，我国社会消费品零售总额同比增长3.5%，较上年回落3.7个百分点。服务业对国民经济增长的贡献率为56.2%，服务业增加值占国内生产总值的比重为56.7%，比上年上升0.4个百分点。服务业继续发挥我国经济增长的主动力作用，但仍低于2019年59.4%的贡献率。全国民间固定资产投资增速连续两年为负，显示民间投资信心不足。

　　其次，房地产与地方债务风险交织。房地产深度调整仍在持续，商品房销售面积和大中城市房价环比尚未实质性扭转萎缩态势。房企债务违约风险上升，部分头部企业流动性压力凸显。地方政府化债压力仍未结构性减轻，融资能力无法完全满足到期债务需求，部分弱资质地区偿债能力持续承压。切实做好“三保（保基本民生、保工资、保运转支出）”的工作难度不断加大。

　　再次，外部环境更趋复杂严峻。特朗普再次当选，甫一上台就对世界上几乎所有国家都发动新一轮“关税战”，对国际秩序造成剧烈破坏性影响，不但导致全球贸易紊乱以及总需求收缩加剧，而且进一步加大我国产业链和供给链的承压程度。欧盟碳边境调节机制（CBAM）和《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》都将大幅度增加我国企业出口成本和风险。

　　第四，就业结构性矛盾越发凸显。一方面，青年就业压力持续保持较高水平。根据国家统计局数据，我国全国城镇不包含在校生的16-24岁劳动力失业率曾在2023年6月13.2%激增到11月的16.1%，2025年2月更是进一步增加到16.9%。随着毕业季来临，该数据有进一步恶化的可能。另一方面，我国正在“中度老龄化”的社会形态中加速行进。2024年，我国60岁及以上人口占全国人口的比例达到历史性的22.0%，其中65岁及以上人口比例则达到15.6%。全国已经有19个省份、自治区和直辖市进入“重度老龄化”阶段。这都对中国经济的未来发展形成隐忧。

　　积极实施宏观调控，以政策合力激活发展新动能

　　面对国内外多重因素叠加给我国社会经济带来的挑战，政府工作报告坚持“稳中求进、以进促稳”“充实完善政策工具箱”“提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”，并因此提出四条重大政策导向。

　　首先，“实施更加积极的财政政策”，以结构性扩张对冲发展压力。2025年财政政策呈现出“规模扩张与结构优化并重”的鲜明特征。赤字率拟按4%安排，较上年提升1个百分点，赤字规模创历史新高，达到5.66万亿元，比上年直接增加30%。与此同时，一般公共预算支出规模直接增加1.2万亿元，增速达到4.2%；超长期特别国债发行量同比增长30%，达到1.3万亿元；地方政府专项债券额度同比增长12.8%，达到4.4万亿元。全年合计新增政府债务总规模同比增长32.4%，财政支出强度明显加大。这种扩张力度不仅体现在总量增长，更在于支出结构的战略性调整。在中国发展高层论坛2025年年会上，财政部部长蓝佛安表示，今年超长期特别国债中的30%，即3000亿元将用于支持消费品以旧换新，资金规模比去年翻了一番。此外，中央财政还安排奖补资金，支持地方打造更多消费新热点。蓝部长还表示，4.4万亿元地方政府专项债将重点投向“大规模设备更新、消费品以旧换新”和“重大战略实施、重大安全能力建设”的“两新”与“两重”领域。这种“精准滴灌”式的财政投入，既避免了“大水漫灌”的资源浪费，又形成了对科技创新、民生改善的关键支撑。对地方政府债务实行“一揽子化债+动态监测”机制，既化解存量风险，又严控新增隐性债务，体现了“疏堵结合”的治理智慧。这种“扩张与防控”的辩证统一，彰显了政策制定者在稳增长与防风险之间的精准平衡。

　　其次，“实施适度宽松的货币政策”，流动性管理赋能实体经济。时隔十四年，货币政策从“稳健”转向“适度宽松”，标志着国家宏观调控范式的重大转变。适时降准降息的政策导向，配合“保持流动性充裕”的表述，释放出明确的宽松信号。4月13日，中国人民银行发布了2025年一季度金融数据。数据显示，截至3月末，广义货币（M2）余额同比增长7%，与上月持平；狭义货币（M1）余额同比增长1.6%，较上月末大幅提升1.5个百分点。两者之间的剪刀差从2月的6.9个百分点收缩到5.4个百分点，表明货币政策调整效果初显，短期经济活动活跃度提升，流动性得到积极改善。2025年3月新增信贷规模为历史同期次高水平，新增社融规模创历史同期新高，均超市场预期。两个主要金融总量增速加快，表明金融对实体经济支持力度增强。但是，我们也要看到，目前我国实体经济复苏基础尚不稳固，M2占国内生产总值的比例仍远超同期美国水平，表明货币供应充裕但存在潜在效率问题，需进一步提高资金使用效率。

　　再次，“强化宏观政策民生导向”：发展成果共享机制创新。宏观政策的民生转向体现在“钱袋子”与“政策包”的双向发力。2025年，居民医保人均财政补助标准将从670元提高到700元，基本公共卫生服务经费的人均财政补助标准将提高到99元。此外，城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，并适当提高退休人员基本养老金，不断筑牢人民群众老年生活的物质保障基础。在就业领域，“百万见习岗位计划”与“新职业开发工程”协同推进，千方百计满足青年群体就业需求。3月9日，人力资源和社会保障部部长王晓萍在记者会上公开表态，今年将面向高校毕业生等青年出台新一轮支持政策，稳定招聘规模，扩大“三支一扶”、西部计划等基层项目人员数量，实施百万就业见习计划，全面推广求职训练营，推进“学历证书+若干职业技能证书”制度。这种“保基本”与“促发展”的有机结合，构建起覆盖全生命周期的民生保障体系，使民生改善成为经济增长的内生动力。

　　第四，“打好政策‘组合拳’”的战略逻辑：系统思维下的协同效应。一是要“协调”：“提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度”。二是要“尽早”：“出台实施政策要能早则早，宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”。三是注意“积极预期”：“注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”。组合拳力图形成“财政托底、货币护航、民生筑基、改革破局”的立体框架，以期实现跨部门、跨领域的政策协同，释放出显著的乘数效应，在稳中求进的工作总基调下，不断稳固中国经济回升向好的基础和发展态势。

　　2025年全国两会精神所揭示的政策体系本质上是新发展理念在制度层面的具象化，更加积极的财政政策彰显战略定力，适度宽松的货币政策释放改革红利，民生导向的设计筑牢社会根基，政策组合拳则凸显系统思维。这些部署既是对内外诸多挑战的主动回应，更是推进中国式现代化的关键举措。随着政策红利的持续释放，中国经济必将在高质量发展道路上行稳致远，为全球经济增长贡献更多东方智慧与力量。