今年全国两会《政府工作报告》（以下简称《报告》）强调坚持稳中求进工作总基调，推动经济持续回升向好，要高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。2025年经济社会发展任务十分繁重，要突出重点、把握关键，着重抓好十个方面的工作。

　　一、大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求

　　把扩大需求特别是扩大消费需求作为第一任务，体现了鲜明的问题导向。《报告》提出，实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。加力扩围实施“两新”政策（新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新），更大力度支持“两重”项目（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）。2025年将把市场需求广、更新换代潜力大的产品和领域纳入政策支持范围，增加安排超长期特别国债，优化资金投向，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生，加强消费激励，以消费升级引领产业升级，在保障和改善民生中打造新的经济增长点。

　　作为内需的重要组成部分，我国投资空间依然很大，投资目标要聚焦“补短板、增后劲”。在房地产方面，加快推动构建房地产发展新模式，深入实施城市更新行动和危旧房改造。在社会民生方面，加快补齐教育、医疗、养老等领域短板。在制造业方面，加大科技创新、产业升级、绿色转型等领域投资。要优化投资审批流程，有效治理招商引资中的各种乱象，纠正违规补贴，创造公平竞争市场环境，防止要素资源配置扭曲和低效投资。要降低各类制度性交易成本，加大对中小企业融资支持力度，推动降低投融资成本。

　　二、因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系

　　《报告》提出：推动科技创新和产业创新融合发展，培育壮大新兴产业、未来产业。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展。建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。

　　根据工业和信息化部《人形机器人创新发展指导意见》的部署，2025年，我国人形机器人创新体系将初步建立，“大脑、小脑、肢体”等一批关键技术取得突破。随着大模型等人工智能技术的发展，人形机器人的感知、推理、理解等能力在技术的赋能下也得到提升，更智能、更灵活、更强大的国产人形机器人产品不断涌现，人形机器人技术加速演进。

　　发展数字经济，积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业。激发数字经济创新活力，持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好地结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。扩大5G规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局，打造具有国际竞争力的数字产业集群。

　　三、深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能

　　今年两会期间，习近平总书记指出，实现科技自主创新和人才自主培养良性互动，教育要进一步发挥先导性、基础性支撑作用。

　　按照《报告》部署，一是加快建设高质量教育体系。制定实施教育强国建设三年行动计划；全面实施新时代立德树人工程，推进大中小学思政课一体化改革创新；深入实施基础教育扩优提质工程，健全与人口变化相适应的资源统筹调配机制。

　　二是推进高水平科技自立自强。充分发挥新型举国体制优势，强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发，加快组织实施和超前布局重大科技项目；推动科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定性支持相结合的投入机制，提高基础研究组织化程度；发挥科技领军企业龙头作用，加强企业主导的产学研深度融合。

　　三是全面提高人才队伍质量。加强拔尖创新人才、重点领域急需紧缺人才和高技能人才培养，建设一流产业技术工人队伍；深化人才管理和使用制度改革，赋予用人单位更大自主权，推动产学研人才联合培养和交流；促进人才区域合理布局，加强东中西部人才协作，鼓励优秀人才在中西部地区建功立业。

　　四、推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用

　　高质量完成国有企业改革深化提升行动，加强监管，促进平台经济健康发展。统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。深化资本市场投融资综合改革，打通中长期资金入市卡点堵点，出台民营经济促进法，开展规范涉企执法专项行动，为民营经济高质量发展创造制度环境。

　　截至2024年年底，民营企业数量已突破5500万户，贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果和80%以上的城镇就业岗位。党中央针对民营经济发展出现的新情况新问题作出了部署，主要是推动解决公平竞争问题：保证民营企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护；集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等问题，维护民营企业、民营企业家合法权益，着力为民营企业营造安全稳定的发展环境。

　　五、扩大高水平对外开放，积极稳外贸、稳外资

　　当前，经济全球化逆风加剧，地缘政治风险持续上升，全球治理挑战增多。越是在这种情况下，我们越要有序扩大自主开放和单边开放，巩固拓展全球贸易投资伙伴关系，做好稳外贸、稳外资工作，对此我们有信心、有条件、有底气。一方面，超大经济体磁吸效应明显。我国拥有超大规模市场和完备产业体系，对世界各国具有强大吸引力和影响力，已成为150多个国家和地区的主要贸易伙伴，长期保持全球第二大外资流入国地位。另一方面，创新发展成效日益显现。我国正在加快建设现代化产业体系，因地制宜发展新质生产力，制造业高端化数字化绿色化发展态势明显，新技术新产品新场景新业态加速涌现。

　　2025年扩大高水平对外开放的重点：一是稳步扩大制度型开放。主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等国际高标准经贸规则，加快拓展面向全球的高标准自由贸易区网络，推动商签形式多样的多双边经贸协定。推动自由贸易试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地。二是大力提升外贸韧性。综合运用出口信保、信贷、展会以及扩大海外金融服务等，支持企业开拓多元化市场。推动跨境电商持续健康发展，推进海外仓布局建设，积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易，推动边民互市贸易、保税维修创新发展，提升外贸海运保障能力，深化外贸产品标准与合格评定国际合作。进一步推动高质量共建“一带一路”走深走实。三是加大引资稳资力度。扩大电信、医疗等领域开放试点范围，稳步推进互联网、教育、文化等服务业扩大开放。深化外商投资促进体制机制改革，加强外资企业权益保护和服务保障力度，持续打造“投资中国”品牌。

　　六、有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线

　　持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”。一方面要合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。另一方面推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。

　　有效防范化解地方政府债务风险。目前，我国政府负债率在70%左右，在国际上总体属于较低水平。我国政府债务以内债为主，大部分形成了有效资产，还有很多其他资产和资源可以盘活，政府债务风险总体是可控的。近年来，党中央在防范化解地方政府债务风险方面部署和采取了一系列有力举措，特别是近期新出台了较大规模的增加地方政府债务限额置换存量隐性债务有关政策，地方政府债务风险正在得到有效缓解和管控。有效防范化解重点领域风险，要在发展中化债，在化债中发展。

　　七、着力抓好“三农”工作，深入推进乡村全面振兴

　　2025年要持续增强粮食等重要农产品供给保障能力。保护种粮农民和粮食主产区积极性，健全粮食价格形成机制，因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展，千方百计拓宽农民增收渠道。县域经济作为国民经济的基本单元，以全国52.5%的常住人口贡献了38.1%的GDP，是城乡要素流动的核心纽带和乡村振兴的主战场。在新型城镇化和农业现代化的双重背景下，县域经济通过产业集聚、资源整合和城乡协同成为破解城乡二元结构、推动共同富裕的关键载体。当前，农业经营形态正在发生深刻变革，乡村多元价值进一步挖掘，生态优势和文化资源将会成为推动县域经济高质量发展的新引擎。

　　积极推动农村改革。一是有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点。按照“大稳定、小调整”的原则，保持农村土地承包关系长久不变，激发农民发展现代农业的积极性。二是聚焦宅基地改革，主要是探索闲置农房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。这项改革的重点是适度放活宅基地和农民房屋使用权，让农民的闲置房屋能够“活”起来，产生经济效益。比如，一些地区已经成功将闲置农房改造成民宿，既保护了农民资产，又带动了乡村旅游发展。三是创新乡村振兴投融资机制。

　　八、推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局

　　《报告》指出，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极。

　　一是深入实施新型城镇化战略行动。一方面要有序推进农业转移人口市民化，全面推进常住地提供基本公共服务，强化随迁子女义务教育保障，推动将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系，畅通参加社会保险渠道；另一方面要发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。持续推进城市更新和城镇老旧小区改造，提升社区综合服务功能，打造宜居、韧性、智慧城市。

　　二是支持经济大省挑大梁。广东、江苏、山东、浙江、四川、河南、湖北、福建、上海、湖南，这些在2024年经济总量排在前十位的省份以占全国近两成的面积贡献了全国超六成的GDP。习近平总书记多次对经济大省提出殷切希望和明确要求，要更好发挥经济大省对区域乃至全国发展的辐射带动力。支持经济大省挑大梁，在土地、能源、环境、数据等要素配置方面加大支持，在经济大省优先布局国家战略科技力量和重大科学装置，推动科技创新和产业创新深度融合，加快培育发展新质生产力。

　　三是大力发展海洋经济，建设全国海洋经济发展示范区。加强陆域和海域经济的联动发展，实现陆海之间资源互补、产业互动、布局互联，培育壮大特色海洋产业，着力建设完善的现代海洋产业体系，推动海洋经济高质量发展。

　　九、协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型

　　加快经济社会发展全面绿色转型，要营造绿色低碳产业健康发展生态，培育绿色建筑等新增长点，建立一批零碳园区。据不完全统计，目前全国园区超过1.5万个，其中超过2000个为省级园区，近700个为国家级园区，园区整体能源消费总量已超全国能源消费总量的40%，因此推动绿能替代、打造零碳园区意义重大。

　　建立一批零碳园区意味着国家在政策支持、资源配置等方面加大对零碳园区建设的投入力度。诸如，为园区内基础设施升级改造提供资金补贴、税收优惠，鼓励创新低碳技术的研发和应用，等等，为零碳园区的建设营造良好政策环境。打造零碳园区的关键在于实现能源、建筑和交通的零碳排放。零碳园区建设的核心可概括为“绿色+数智”。即通过绿色和数智化的能源、建筑、交通解决方案，共同推进零碳园区建设。

　　十、加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能

　　要实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，促进重点群体就业。加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。落实好产业、就业等帮扶政策，确保不发生规模性返贫致贫，保障困难群众基本生活。推动义务教育优质均衡发展，扎实推进优质本科扩容。

　　实施医疗卫生强基工程，制定促进生育政策。实施健康优先发展战略，促进医疗、医保、医药协同发展和治理。深化以公益性为导向的公立医院改革，推进编制动态调整，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度，改善病房条件，以患者为中心持续改善医疗服务，促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，加强护理、儿科、病理、老年医学专业队伍建设，完善精神卫生服务体系。

　　【作者系中央党校（国家行政学院）经济学部副主任、二级教授】