【编者按】当地时间2022年6月13日，美国国会众议院通过了《2022年航运改革法》（Ocean Shipping Reform Act of 2022）。6月16日，美国总统拜登签署了这一法律。这是美国航运法规24年来的首次重大改革。该法对整个航运业的影响是多方面的，也引发了航运界相关领域专家学者们的普遍关注。上海海事大学教授、海商法研究中心主任胡正良先生，从法治层面分析了该法对我国完善航运法治体系的启示。

　　我认为此次《2022年航运改革法》对我国完善航运法治体系的启示主要有三点：

　　第一，加快制定“航运法”，为海运贸易健康、有序和可持续发展提供充分法律保障。

　　美国航运市场规制立法经历了《1916年航运法》《1984年航运法》《1998年航运改革法》和《2022年航运改革法》的历程，并且有着针对市场准入的《1920年琼斯法》、主要针对航运政策的《1936年商船法》。这些法律适应不同时期或不同方面的需要，形成有机的航运法律体系，共同服务于保障美国海上贸易整体利益。

　　我国现行主要航运法律是《国际海运条例》《国内水路运输管理条例》《国际海运条例实施细则》和若干部门规章。《反垄断法》《反不正当竞争法》《价格法》和《外商投资法》等一般法虽适用于航运活动，但往往具有针对性、适应性和可操作性不强的特点。

　　“航运法”与《海上交通安全法》《海商法》《港口法》并列为我国航运领域四大“龙头法”。制定“航运法”是实现我国航运法治的基础条件。原交通部起草“航运法”的工作始于20世纪90年代，未出台的主要原因有两个：一是国家基本航运政策的变动性。“航运法”的根本任务之一是将国家成熟的基本航运政策法律化，但“航运法”开始起草以来，我国经历了计划经济向市场经济转型、加入WTO、设立上海等自由贸易试验区和建设海南自由贸易港等发展阶段，航运市场不断开放，国家基本航运政策一直没有定型。二是国家立法资源的有限性。目前，我国基本航运政策大致定型，政府航运市场监管体制和机制基本成熟，为加快制定“航运法”提供了现实基础。

　　第二，以国家整体经济利益为标准，明确公平、有序、高效和可持续发展的航运法律价值体系。

　　纵观美国航运法律，从以货主利益为导向的美国国情出发，为维护国家海上贸易整体利益制定法律制度和实施围绕公平、有效等价值目标。《2022年航运改革法》增加了保障国际集装箱班轮服务的可靠性目标。

　　与美国的基本国情不同，我国是航运大国、贸易大国和港口大国。这就要求我国航运政策和航运立法应当以国家整体经济利益为标准，平衡各种相关的利益，服务于航运强国、贸易强国和港口强国建设。贸易强国是航运强国和港口强国的基础，而航运强国和港口强国是实现贸易强国的保障。引发美国《2022年航运改革法》出台的原因之一是海运供应链受阻，反映出美国贸易、海运和港口业发展的不平衡性。立法应当以既定的价值目标为指导。我国“航运法”的制定和航运法律体系的完善，可以借鉴美国航运法的经验，确立公平、有序、高效和可持续发展的价值体系。

　　第三，完善管理体制和方法，实现政府依法对航运市场管理的新目标。

　　经过长达一个世纪的发展，美国形成了依法各司其职、密切配合的航运管理体系，以及适应航运特点并适时更新的管理方法体系。

　　在管理体制方面，美国航运领域的管理部门主要有联邦海事委员会（FMC）、交通部海运管理局和海岸警卫队等。其中，FMC隶属国会而独立于联邦政府，对于国际航运的管理具有广泛的职权，兼有行政管理和准司法的双重性质。

　　在管理方法方面，美国依法实行国际班轮运价报备公开，服务合同报备审查，国际班轮公共承运人之间和码头经营人之间价格和经营性协议报备审查，对航运不合理、不公平或违法行为进行调查与处罚等。《2022年航运改革法》增加了国际班轮每季度报告停靠美国港口运输货物的数量。这些管理方法具有两个特点：一是管理方法体系化；二是围绕事中和事后监管，并以事中监管为主。

　　立足于我国实际和社会发展需要，借鉴美国的经验，需要完善我国在相关领域的管理体制和机制。

　　首先，优化航运管理体制。国务院部门之间的事权划分、中央事权与地方事权的划分要更加符合国家航运政策与法律实施的统一性，更加有利于发挥中央和地方两个积极性，以及更好地保障行政的合理性和有效性。

　　其次，优化营商环境，规范公平有序的市场竞争秩序，保护经营者和消费者合法权益，尤其是为海上贸易提供稳定和高质量的消费环境。要彻底改变“重准入、轻管理”的传统行政管理理念，以事中管理为主，在加强市场宏观调控的同时，加强事中和事后管理。为克服市场的盲目性，政府管理并不能放松。这也是美国《2022年航运改革法》出台的原因之一，该法意味着政府的监管从相对宽松再次局部回归严格。

　　再次，健全和完善管理方式，强化政府管理质量提升和创新。例如，集装箱班轮承运人和无船承运人运价报备这一传统管理方法的目的要更加有利于运价的透明和相对稳定；加强对集装箱班轮的运价协议和其他经营者之间协议的实质性审查，防范和减少航运市场中的垄断行为、不合理价格行为等非法行为；创设必要的现代化管理方式，为政府对市场宏观调整和执法活动提供科学的依据，设立市场违法行为预警机制；适应航运特点，完善集装箱班轮和海上旅客运输经营行为规则、航运市场竞争规则；垄断、价格违法、不正当竞争等行为的调查和处罚要制度化、常态化，调查程序和处罚标准要更加透明、合理。

　　最后，建议研究拟定针对外国政府对我国国际贸易运输所设定的不利条件和造成的不利后果需采取的必要的反制措施。

　　（本文原载于《中国远洋海运》2022年7月刊）